浙大黃祖輝等| 我國鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵與浙江“千萬工程”啟示
導語
近年來，浙江省開展“千村示范、萬村整治”工程，積累了諸多重要經(jīng)驗。基于此，本網(wǎng)站轉(zhuǎn)發(fā)此文，與諸位分享我國鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵與浙江“千萬工程”的啟示。本文在對我國鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)涵與特點闡釋的基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)重視三個重要關(guān)鍵，并結(jié)合浙江“千萬工程”的實踐與經(jīng)驗分析，提出可供我國鄉(xiāng)村建設(shè)借鑒的啟示。作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員、浙江大學求是特聘教授黃祖輝等。
2018年5月，習近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程(以下簡稱“千萬工程”)作出重要指示，指出“要結(jié)合實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步推廣浙江好的經(jīng)驗做法，建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。”為遵循總書記指示，《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委關(guān)于深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的報告》出臺，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真學習、貫徹、落實“千萬工程”發(fā)展經(jīng)驗。早在“千萬工程”孕育之時，時任浙江省委書記的習近平同志就賦予其推動農(nóng)村全面小康建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境和造福農(nóng)民群眾等期待與功能。事實證明，“千萬工程”在給浙江農(nóng)村帶來了生態(tài)環(huán)境變革的同時，也帶來了農(nóng)業(yè)發(fā)展的高質(zhì)量轉(zhuǎn)變與農(nóng)民生活的高水平提升，開啟了新時代美麗鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)新征程。
2020年，黨的十九屆五中全會提出“實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”，2021年，21世紀以來第18個中央一號文件——《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》先后發(fā)布，均強調(diào)把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，并從村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等關(guān)鍵領(lǐng)域提出了一系列新舉措。可以說，“大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”不僅是全面推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，也是新時期改變農(nóng)村面貌、拉動內(nèi)需和雙循環(huán)戰(zhàn)略實施的現(xiàn)實需要，更是彌補農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板和加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要抓手。改革開放以來，我國先后實施了新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略，廣大鄉(xiāng)村在生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和居住條件、文化傳承等方面發(fā)生了翻天覆地的變化，實現(xiàn)了從積貧積弱到全面小康的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村建設(shè)已取得明顯進展。但如同我國經(jīng)濟社會發(fā)展中不平衡不充分的問題依然存在，全面小康社會建設(shè)的短板依然凸出一樣，我國的鄉(xiāng)村建設(shè)也存在區(qū)域不平衡和發(fā)展不充分的問題。總的來說，我國鄉(xiāng)村建設(shè)依然滯后，不能充分滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和共同富裕的目標要求，這是現(xiàn)階段大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的基本動因。因此，在“大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”過程中，需要吸取浙江“千萬工程”的普適性經(jīng)驗，在村莊規(guī)劃、空間布局以及制度安排等方面下功夫。
本文在對我國鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)涵與特點闡釋的基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)重視三個重要關(guān)鍵，并結(jié)合浙江“千萬工程”的實踐與經(jīng)驗分析，提出可供我國鄉(xiāng)村建設(shè)借鑒的啟示。
一、我國鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵、特點與三個重要關(guān)鍵
1.我國鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵與特點
我國鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵可概括為四個方面：一是推進村莊規(guī)劃，即規(guī)劃先行，要在立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，保留鄉(xiāng)村特色風貌的基礎(chǔ)上，明確村莊布局分類，防止“千村一面”，更重要的是要充分尊重農(nóng)民意愿，不搞大拆大建。二是加強鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點放在廣大農(nóng)村，著力推進往村覆蓋、往戶延伸，從根本上實現(xiàn)路、水、氣、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施對村、對戶的有效覆蓋和科學管護。三是深化農(nóng)村人居環(huán)境整治，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，著重推進農(nóng)村廁所、垃圾、污水“三大革命”，加快開展村莊潔化、綠化、美化“三大行動”。四是提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、醫(yī)保、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)建設(shè)，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，強化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村三級統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)標準統(tǒng)一、制度并軌、城鄉(xiāng)一體。
我國鄉(xiāng)村建設(shè)有兩大特點。一是硬件建設(shè)與軟件建設(shè)相結(jié)合。實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，要注重“硬件”和“軟件”共同發(fā)力。第一，建好硬件。鄉(xiāng)村建設(shè)要突出鄉(xiāng)村宜居，推動農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施往村覆蓋、往戶延伸，全面改善路、水、電、氣等設(shè)施條件；并以農(nóng)村人居環(huán)境整治提升為配套，統(tǒng)籌推進農(nóng)村“三大革命”和改善村容村貌。鄉(xiāng)村建設(shè)還要突出宜業(yè)，聚焦數(shù)字化改革總目標，以數(shù)字化、智能化、創(chuàng)新型基礎(chǔ)設(shè)施為主攻方向，支持5G、物聯(lián)網(wǎng)、冷鏈物流等既方便生活又促進生產(chǎn)的新基建向鄉(xiāng)村覆蓋延伸，提升“三農(nóng)”領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施保障服務(wù)能力，完善長效管護機制。第二，抓好軟件。一方面，加強鄉(xiāng)村公共服務(wù)，聚焦基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等關(guān)鍵領(lǐng)域，持續(xù)推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“保基本、廣覆蓋、促均等、可持續(xù)”；另一方面，改進鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。二是鄉(xiāng)村公共性與社區(qū)公共性并存。鄉(xiāng)村社區(qū)公共性是鄉(xiāng)村公共性的組成部分，兩者的差異在于公共性的范圍及其歸屬主體的不同。鄉(xiāng)村社區(qū)公共性是以村莊為范圍和主體的公共性，這種公共性對社區(qū)以外具有一定的排他性。“公共性”是具有歷史性、變動性、多元性的概念，學界并沒有完全一致的觀點。公共產(chǎn)品及其服務(wù)具有非競爭性和非排他性的特征是主流經(jīng)濟學的基本觀點，而新制度經(jīng)濟在此基礎(chǔ)上對公共產(chǎn)品及其服務(wù)的認識又進行了深化，認為在一定的條件下，通過制度設(shè)計與安排，某些公共產(chǎn)品及其服務(wù)也可以轉(zhuǎn)化為準公共產(chǎn)品或市場品。而無論是政治學強調(diào)的共識達成和結(jié)果公共利益導向，還是社會學認為的過程集體參與，均意識到公共性這一公共領(lǐng)域的核心屬性，以及平等自由、開放包容、公共參與、公益共享等共性特征，并將其視為一種“互利共生”的社會關(guān)系。鄉(xiāng)村公共性的內(nèi)涵較廣，跳出了空間的概念，包含了鄉(xiāng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共品投入、可達性高的公共場所、合作參與的集體行動、多元包容的空間理念、混雜復合的社會功能和公益共享的價值追求等方面。在我國，社區(qū)公共性內(nèi)含了村集體的空間及組織邊界概念，在其所處的社區(qū)空間場域中，以村社公共資源為發(fā)展基礎(chǔ)，以村集體經(jīng)濟組織為組織依托，以集體參與為行為載體，以實現(xiàn)社區(qū)公共利益為價值追求的一種社會屬性，在產(chǎn)權(quán)上體現(xiàn)的是社區(qū)共有的概念。鄉(xiāng)村公共性與社區(qū)公共性的價值重塑，需從共建、共治、共享三個方面展開。共建，就是在提供和建設(shè)鄉(xiāng)村公共品的過程中，發(fā)揮政府、市場、集體和村民等主體的協(xié)同參與作用，解決誰來建的問題；共治，就是實現(xiàn)多元主體共同參與到鄉(xiāng)村公共品的管護、營運和治理中來，解決由誰、怎么樣來管的問題；共享，就是社區(qū)主體共同分享鄉(xiāng)村公共品及服務(wù)所帶來的效應(yīng)，解決鄉(xiāng)村公共建設(shè)為了誰的問題。此外，重塑鄉(xiāng)村公共性與社區(qū)公共性，還應(yīng)體現(xiàn)鄉(xiāng)村及其社區(qū)公共品在空間配置的效率，回答的是鄉(xiāng)村公共品的供給和公共服務(wù)既要講究對受眾體的公平性，又要注重公共品的配置效率問題。
2.我國鄉(xiāng)村建設(shè)的三個重要關(guān)鍵
(1)既要堅持政府主導，又要引入市場力量。在我國鄉(xiāng)村建設(shè)中，不僅大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施的投入要靠政府，而且農(nóng)村社區(qū)性的公共品供給也主要靠政府財政的支持與投入，但供給仍然滿足不了需求，除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村公共品供給水平稍高之外，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村公共品的供給狀況仍不容樂觀。目前，我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的主要問題和難點是供給主體過于單一，企業(yè)和社會資本的參與積極性不高。大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，保障農(nóng)村社區(qū)公共品供給，資金需求量巨大，政府的財政投入和金融支持已成為關(guān)鍵保障。2021年中央一號文件繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向“三農(nóng)”補短板領(lǐng)域傾斜，且要求各地區(qū)、各部門強化措施，不斷完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制；同時，提出支持地方政府發(fā)行一般債券和專項債券用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)行動，創(chuàng)新支持綠色、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域債券擴容。除此之外，還支持以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)建立服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，加快普惠金融、民生金融、綠色金融等服務(wù)模式創(chuàng)新，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但在實踐中，尤其是經(jīng)濟下行態(tài)勢沒有得到根本轉(zhuǎn)變，各級政府財政壓力不斷加大的形勢下，農(nóng)村公共品，特別是農(nóng)村社區(qū)性公共品的供給，單純依靠政府的力量還是不夠的。為了提高農(nóng)村公共品供給規(guī)模、質(zhì)量與效率，政府既需要提高公共支出的比重與效率，還需深入挖掘社會資本和自治組織力量的參與潛力。因此，如何在加大政府對鄉(xiāng)村公共品投入的同時，發(fā)揮財政投入“四兩撥千斤”的杠桿撬動作用，引入市場機制，吸引企業(yè)、社會資本、村集體和村民共同投資和參與鄉(xiāng)村建設(shè)，將是解決農(nóng)村社區(qū)公共品供給主體單一，缺乏多主體參與難題的基本思路。
(2)既要解決有效供給，又要重視有效管護。作為農(nóng)村社區(qū)的公共產(chǎn)品，即便解決了供給問題，也不意味著能解決好公共品的有效營運和管護問題。實踐中，相對于私人品的供給，政府對農(nóng)村社區(qū)公共品的供給，還存在公共品營運與管護的效率低下問題，如村莊廁所清潔化問題、污水治理常態(tài)化問題、垃圾分類處理問題，不僅需要投入設(shè)施等硬件，而且還需要持續(xù)營運與管護。也就是說，在農(nóng)村社區(qū)公共品的營運與管護過程中，還必須解決好的一個問題是政府、企業(yè)、集體、農(nóng)民等主體誰來對類似公共設(shè)施進行營運與管護的問題。這實質(zhì)上是對公共產(chǎn)品的治理問題，基本的思路，一是明確相關(guān)公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)及其管護主體，然后責任到主體。二是強化公共設(shè)施規(guī)制及其監(jiān)督實施，發(fā)揮鄉(xiāng)村基層組織在這方面的作用。三是發(fā)揮鄉(xiāng)村治理中自治功能，調(diào)動社區(qū)群眾主動參與社區(qū)公共設(shè)施管護的積極性。四是在公共設(shè)施營運管護中導入市場機制。通過對鄉(xiāng)村建設(shè)賦權(quán)，也就是在鄉(xiāng)村建設(shè)中加快公共資源和資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革與營運制度創(chuàng)新，吸引市場力量投資并營運鄉(xiāng)村建設(shè)項目。如鼓勵市場力量在對鄉(xiāng)村垃圾分類集中處理與管護的同時，從事再生資源回收經(jīng)營，實現(xiàn)鄉(xiāng)村垃圾分類與再生資源回收“兩網(wǎng)融合”；鼓勵市場力量在對鄉(xiāng)村路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、物流網(wǎng)等公共設(shè)施投資建設(shè)的同時，從事鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，開辟跨界增收、跨域獲利渠道；鼓勵市場力量和村集體經(jīng)濟通過股份合作等制度安排，構(gòu)建“農(nóng)戶+村集體+市場主體”產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，共同進行鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展營運。浙江的“千萬工程”建設(shè)在這方面進行了不少探索，積累了不少經(jīng)驗啟示，后文將作進一步的闡釋。
(3)既要防止大拆大建，又要避免低效配置。鄉(xiāng)村建設(shè)涉及眾多基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境和公共服務(wù)，不但具有公共屬性，而且存在公共品服務(wù)對象的規(guī)模效應(yīng)問題。換言之，大多數(shù)公共品都存在一定的規(guī)模要求，使用者過多，會導致公共品的使用過度擁擠，反之，會導致公共品使用的不經(jīng)濟。聯(lián)系到要大力推進的鄉(xiāng)村建設(shè)，需要特別注意的是，鄉(xiāng)村建設(shè)不僅要防止脫離鄉(xiāng)村自然與文化特點的大拆大建，也要避免由于鄉(xiāng)村公共建設(shè)項目缺乏規(guī)模效率而導致的低效配置。這意味著，往村覆蓋、往戶延伸的鄉(xiāng)村建設(shè)不應(yīng)該是靜態(tài)的，而是伴隨著鄉(xiāng)村人口相對集聚、空間布局不斷優(yōu)化的演進過程。也就是說，鄉(xiāng)村建設(shè)一方面要通過鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善來吸引鄉(xiāng)村人口的相對集聚、帶動鄉(xiāng)村布局日益優(yōu)化；另一方面，要通過鄉(xiāng)村人口的相對集聚與布局優(yōu)化來提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的效率與水平。只有這樣，鄉(xiāng)村建設(shè)才能在更好實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共品往村覆蓋、往戶延伸的同時，提高鄉(xiāng)村公共建設(shè)投資和覆蓋延伸的效率。此外，從空間和體制上看，廣義的鄉(xiāng)村包括縣城及以下區(qū)域，縣域經(jīng)濟實際就是廣義的鄉(xiāng)村經(jīng)濟，不要局限于“就鄉(xiāng)村說鄉(xiāng)村”，因此，推進鄉(xiāng)村建設(shè)，縣域經(jīng)濟是關(guān)鍵切口，鄉(xiāng)村建設(shè)一定要與以縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展緊密結(jié)合，實現(xiàn)從縣域經(jīng)濟到鎮(zhèn)域經(jīng)濟再到村莊經(jīng)濟的全面振興，這不僅有利于更好破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制，還有利于城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間融合與資源優(yōu)化配置，使鄉(xiāng)村建設(shè)既立足鄉(xiāng)村又跳出鄉(xiāng)村，具有更大的拓展空間和聯(lián)動效應(yīng)。
二、浙江“千萬工程”實踐與啟示
1.浙江“千萬工程”實踐
2003年，時任浙江省委書記習近平同志針對浙江農(nóng)村經(jīng)濟粗放發(fā)展與鄉(xiāng)村環(huán)境“臟、亂、差”的現(xiàn)象展開調(diào)研，經(jīng)過周密的部署，啟動了以整治鄉(xiāng)村環(huán)境為重點的“千村示范、萬村整治”工程，開啟了浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的宏偉篇章。18年來，浙江按照習近平總書記當年的戰(zhàn)略擘畫，一張藍圖繪到底。“千萬工程”始于抓好道路硬化、路燈亮化、衛(wèi)生潔化、村莊綠化、河道凈化等環(huán)節(jié)，在發(fā)展過程中拓展到面源污染治理、農(nóng)房改造、歷史文化村落保護、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風文明與鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域，塑造了鄉(xiāng)村文明和諧的新風尚，走出了一條獨具浙江特色的示范帶動、整體推進、深化拓展、轉(zhuǎn)型升級的農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新路徑。表1展示了浙江“千萬工程”的演化歷程和重要時間節(jié)點的目標任務(wù)、配套支撐及其主要抓手。浙江“千萬工程”推動全省鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了全方位的歷史性變化：實現(xiàn)了美麗生態(tài)的新蝶變，催生了美麗經(jīng)濟的新產(chǎn)業(yè)，探索了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新機制，形成了共建共治共享的新局面。2018年榮獲聯(lián)合國最高環(huán)保榮譽“地球衛(wèi)士獎”。
表1 浙江省“千萬工程”演化歷程
浙江“千萬工程”走出了從人居環(huán)境整治向鄉(xiāng)村全面建設(shè)的新路徑，其核心的要義和基本經(jīng)驗，不僅在于解決了農(nóng)村人居環(huán)境問題，而且還解決了農(nóng)村社區(qū)公共品的有效供給與管護問題以及鄉(xiāng)村人居環(huán)境的特色風貌問題。首先，浙江在“千萬工程”推進中，探索了多元主體參與農(nóng)村社區(qū)公共品的供給機制和多種制度結(jié)合下的農(nóng)村公共品營運方式，既有效解決了社區(qū)公共品的多元供給問題，又有效解決了社區(qū)公共品的營運與管護問題。其次，在“千萬工程”的建設(shè)中，浙江對不同類型社區(qū)公共環(huán)境的建設(shè)，堅持“因地制宜、精準施策、規(guī)劃先行、需求引領(lǐng)、突出特色”的原則，立足村莊自然稟賦和民俗特點，堅持高起點規(guī)劃、高品質(zhì)建設(shè)，同時發(fā)揮政府有為、市場有效和群眾參與的作用，杜絕千篇一律、一哄而上的運動式建設(shè)模式，而是充分發(fā)掘村莊原有的個性與特色，注重生態(tài)優(yōu)先，更好保護鄉(xiāng)村綠水青山和田園風光，并且重視鄉(xiāng)村文化和歷史傳承，為文化傳承和再現(xiàn)創(chuàng)造有利條件，將自然生態(tài)與人文生態(tài)相互融合，充分顯示和提升鄉(xiāng)村價值，全方位、多類型打造與營運“一村一品一景一韻一魂”的新時代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新格局。
2.浙江“千萬工程”經(jīng)驗啟示
在“千萬工程”實踐過程中，浙江探索建立了“四位一體”的制度安排與治理體系，即“黨政合一”的科層治理、“智治合一”的精準治理、“調(diào)動群眾”的柔性治理以及“激勵相容”的市場治理。這種“四位一體”的制度設(shè)計和安排，充分體現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)和公共產(chǎn)品治理中的黨政領(lǐng)導和群眾參與的相互協(xié)同、科層制度與市場制度的功能互補、他治與自治的合理匹配、法治與德治的相互融合、科技與治理的有效結(jié)合，進而不僅實現(xiàn)了“千萬工程”的建設(shè)目標和可持續(xù)性，而且為農(nóng)村社區(qū)公共品的有效供給和營運管護，提供了既有理論創(chuàng)新，又契合中國特色與實踐的治理模式，值得借鑒到我國的鄉(xiāng)村建設(shè)進程中。
(1)“黨政合一”的科層治理。“千萬工程”之所以能一以貫之、一抓到底，一任接著一任干，久久為功不停步，關(guān)鍵在于發(fā)揮黨政合一的垂直治理的制度功能，也就是堅持黨管干部，通過一級抓一級、一級管一級、一級帶一級，把黨管干部的原則落到實處。其一，堅持“一把手”親自抓。始終把“千萬工程”列為“書記工程”，落實“一把手”責任制，形成省、市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“五級書記”共抓共管的推進機制，建立各級黨政主要領(lǐng)導聯(lián)系一個村制度，如習近平同志在浙江任省委書記期間將下姜村作為自己的基層聯(lián)系點。其二，堅持各方協(xié)同抓。政府層面，各級均成立“千萬工程”領(lǐng)導小組，建立黨委政府領(lǐng)導、職能部門負責、鎮(zhèn)村實施、多方共同參與的工作推進機制；社會層面，堅持群眾所需、施策所向，積極發(fā)動群眾、依靠群眾，使廣大群眾既是“千萬工程”受益者，也是參與者、推動者、建設(shè)者。第三，堅持分級聯(lián)動抓。建立“第一書記親自抓、分管領(lǐng)導直接抓、一級抓一級、層層抓落實”的分級負責制度；在各級職責分工方面，省級層面主抓頂層設(shè)計、服務(wù)指導與監(jiān)督落實，市縣層面主抓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合與組織實施，鎮(zhèn)村層面主抓政策落實、具體實施和建設(shè)管護。
(2)“智治合一”的精準治理。在“千萬工程”實施過程中，針對公共產(chǎn)品管理有規(guī)制措施，但規(guī)制主體職責不清和不到位的難題，探索了將壓實地方責任和數(shù)字化、信息化相互匹配的規(guī)制辦法。其中，2003年，長興縣在全國率先實行河長制并取得了巨大成效，并于2017年開始在全國推廣。此后，浙江以河長制為典型的行政責任制治理方式為范本，先后探索出了道長制、所長制、林長制、田長制等可參照的“簡約化”的制度選擇與安排。“某長制”建立了協(xié)同治理機制，強調(diào)對人居環(huán)境整治進行分級治理，通過行政層面一級壓一級的方式，將公共性資源環(huán)境治理責任落實到行政層級與干部，其機制包含行政首長負責制、自上而下行政問責,破解了公共資源規(guī)制中的“轄區(qū)壁壘”和相互推諉問題。浙江“某長制”的成功還依賴于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域數(shù)字經(jīng)濟“一號工程”的全面推廣。開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)上圖入庫，實現(xiàn)全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息資源網(wǎng)絡(luò)化、空間化和可視化，將數(shù)字與信息技術(shù)同責任制相匹配，實現(xiàn)“智治合一”的精準問責和精準治理。以“智慧河長”建設(shè)為例，2018年起，浙江省在全國率先上線了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級的河長制信息化平臺，各級河長只需打開手機上的河長制APP，就可以點一點開始河長履職、拍一拍上傳巡查照片、掃一掃檢查河道水質(zhì)。
(3)“調(diào)動群眾”的柔性治理。群眾參與是我黨群眾路線的基本準繩和法寶，是做好鄉(xiāng)村公共事務(wù)和社區(qū)公共產(chǎn)品治理不可或缺的力量。如何調(diào)動群眾參與公共事務(wù)的積極性，既要發(fā)動群眾、帶動群眾，更要通過合適的制度安排來激勵群眾參與，其中德治與自治是重要關(guān)鍵。1963年，浙江諸暨的楓橋鎮(zhèn)，因鄉(xiāng)村治理“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，得到了毛澤東同志的肯定，“楓橋經(jīng)驗”聞名全國。2003年，習近平同志在浙江工作期間再次批示肯定，要求堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”。2017年，嘉興桐鄉(xiāng)首創(chuàng)的一種新型基層治理模式——自治、法治、德治“三治融合”，寫入了黨的十九大報告，以“一約”(村規(guī)民約)、“兩會”(百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會)、“三團”(百姓參政團、道德評判團、百事服務(wù)團)為載體，成為新時代“楓橋經(jīng)驗”的精髓和基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向。一是深化村民自治，以自治消化內(nèi)在矛盾。充分激發(fā)黨員群眾和社會組織參與鄉(xiāng)村治理的活力，建立村民議事會、鄉(xiāng)賢促進會等相關(guān)自組織，推動實現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)。二是增強法治保障，以法治強化行為規(guī)則。引導干部群眾形成自覺守法、全民懂法、遇事找法的鄉(xiāng)村法治良序。三是激發(fā)德治活力，以德治調(diào)動群眾參與。發(fā)揮村規(guī)民俗等非正式制度對村民行為的引導，鼓勵群眾自愿參與公共事務(wù)，擔任“河小二”“池大爺”“塘大媽”“垃圾管理員”“護綠小衛(wèi)士”等，創(chuàng)新三治積分制管理，形成“讓有德者有所得”的激勵機制，用崇德向善的力量，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。
(4)“激勵相容”的市場治理。市場機制是最能體現(xiàn)激勵與約束相融的制度。市場制度不僅能對非公共性領(lǐng)域的資源與要素配置發(fā)揮高效率的作用，而且也可以通過一定的制度設(shè)計，在公共性領(lǐng)域，尤其是類似鄉(xiāng)村社區(qū)公共性領(lǐng)域的資源與要素配置，發(fā)揮高效率的作用。隨著浙江“千村示范、萬村整治”工程廣度和深度的拓展，“美麗鄉(xiāng)村”的內(nèi)涵也不斷豐富，浙江積極引入市場激勵制度，賦予相關(guān)主體(農(nóng)民、企業(yè))生態(tài)資源使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)，并且通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的途徑，將社區(qū)公共品轉(zhuǎn)化為市場品，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道，實現(xiàn)從美麗生態(tài)到美麗經(jīng)濟，再到美麗生活的“三美融合”。例如，通過賦權(quán)不同經(jīng)營主體發(fā)展再生資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、民宿休閑度假、鄉(xiāng)村文化旅游、健康養(yǎng)生養(yǎng)老等綠色產(chǎn)業(yè)與業(yè)態(tài)，將社區(qū)環(huán)境建設(shè)和保護與綠色經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合。這一做法使得不同經(jīng)營主體在發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的同時，對社區(qū)環(huán)境與公共設(shè)施建設(shè)、管護的內(nèi)生動力被充分激活，既降低了鄉(xiāng)村社區(qū)環(huán)境建設(shè)與保護的成本，又發(fā)展了生態(tài)環(huán)境友好型綠色產(chǎn)業(yè)。
三、結(jié) 語
浙江“千萬工程”為我國“鄉(xiāng)村建設(shè)行動”做出了有益嘗試，其在制度安排與治理體系方面的創(chuàng)新探索非常值得其他地區(qū)參考借鑒，也為解決我國鄉(xiāng)村建設(shè)的三個重要關(guān)鍵提供了浙江解題思路。因此，在未來我國鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，可參考浙江“千萬工程”經(jīng)驗：在整體推進上，要明確解題步驟，注重重點突破、示范帶動、層層深化；在區(qū)域發(fā)展上，要強化規(guī)劃引領(lǐng)，注重因地制宜、需求引領(lǐng)、突出特色；在城鄉(xiāng)融合上，要加快發(fā)展縣域經(jīng)濟，注重要素集聚、規(guī)模經(jīng)濟、資源優(yōu)化；在政府管理上，要明細權(quán)責分工，注重黨管干部、層級管理、責任到人；在管理模式上，要壓實地方責任，注重機制協(xié)同、技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)字治理；在鄉(xiāng)村治理上，要廣泛動員群眾，注重自治為本、法治為綱、德治為根；在市場治理上，要引入市場激勵，注重三生融合、三產(chǎn)融合、三美融合。此外，鄉(xiāng)村建設(shè)需要久久為功，“輸血”與“造血”相結(jié)合，才能實現(xiàn)持續(xù)有效發(fā)展。
文章來源：華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）2021年第3期
作者簡介：黃祖輝，浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院；傅琳琳，浙江省農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)村發(fā)展研究所
